成都七中食品事件背后的法律问题和制度建议

在2019年全国两会闭幕当天，成都七中实验学校的食品卫生问题在网络迅速发酵，令人震惊。自上海中芯国际学校食品卫生事件以来，再次在大城市私立名校的出现类似问题，显示并非个例。目前，政府相关部门已启动对成都七中事件的调查程序，具体调查结果尚待公布。

为不浪费此次公共事件，推进制度建设，在此，我们尝试梳理类似事件涉及的相关立法，并从家长的视角提出相关建议。

一、现行食品安全卫生立法确立的法律责任应当进一步加强

1979年国务院颁布《食品卫生管理条例》，1982年全国人大常委会通过《食品卫生法（试行）》，可视为新中国食品安全卫生立法的开端。1995年全国人大常委会通过《食品卫生法》，继之以2009年《食品安全法》，再经2015年、2018年两次修订后，形成现行有效的《食品安全法（2018）》。

1997年《刑法》首次规定了“生产、销售不符合卫生标准的食品罪”和“生产、销售有毒、有害食品罪”，这两项罪名涉及的刑法条款保留至今。

此外，自1979年首次食品卫生安全立法以来，国务院及主管部委分别以行政法规和部门规章等形式，推进食品安全卫生体制的建立。

根据现行有效的《刑法》和《食品安全法》，重大食品安全卫生事件涉及的主要法律责任如下：

1、刑事责任

根据现行有效的《刑法》第141条、第143条和第144条：

（1）生产、销售不符合食品安全标准的食品，足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；对人体健康造成严重危害或者有其他严重情节的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金；后果特别严重的，处七年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金或者没收财产。

（2）在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料的，或者销售明知掺有有毒、有害的非食品原料的食品的，处五年以下有期徒刑，并处罚金；对人体健康造成严重危害或者有其他严重情节的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；致人死亡或者有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑，并处罚金或者没收财产。

2、行政责任

根据现行有效的《食品安全法》第123条：

用非食品原料生产食品、在食品中添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质，或者用回收食品作为原料生产食品，或者经营上述食品；生产经营营养成分不符合食品安全标准的专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品；经营病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类，或者生产经营其制品；经营未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者生产经营未经检验或者检验不合格的肉类制品；生产经营国家为防病等特殊需要明令禁止生产经营的食品；生产经营添加药品的食品的；如上述行为不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处十万元以上十五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十五倍以上三十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证，并可以由公安机关对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下拘留。明知从事前款规定的违法行为，仍为其提供生产经营场所或者其他条件的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处十万元以上二十万元以下罚款；使消费者的合法权益受到损害的，应当与食品生产经营者承担连带责任。

根据食品药品监管总局和公安部于2018年1月24日发布的**《关于加大食品药品安全执法力度严格落实食品药品违法行为处罚到人的规定的通知》（食药监法[2018]12号，以下简称“《通知》”）**：

有下列情形之一，属于《食品安全法》第一百二十三条规定的“情节严重”，尚不构成犯罪的，公安机关可以对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5日以上15日以下拘留：

一是违法行为涉及的产品货值金额2万元以上的；

二是违法行为持续时间3个月以上的；

三是造成食源性疾病并出现死亡病例，或者造成30人以上食源性疾病但未出现死亡病例的；

四是因违反食品安全法律、法规受到行政处罚后1年内又实施同一性质的食品安全违法行为，或者受到刑事处罚后又实施食品安全违法行为的；

五是其他情节严重的情形。

换言之，如果一家食品企业将病死的猪肉用于学校食堂经营，获利500万元，而事发调查后能够确定的单次违法事件获利仅为5万元，假设此次事件造成食源性疾病并出现消费者死亡的，或者造成30人以上食源性疾病但未出现死亡病例，按照上述《通知》，只要“尚不构成犯罪”，就没有任何人需要承担刑事责任，只需承担行政责任（当然行政责任之后还可以根据家长的要求进行民事赔偿）。而为上述食品企业提供生产经营场所和其他条件的学校，即便明知该食品企业有上述违法行为，也不需要承担任何刑事责任。

**这其实与《刑法》第143条是相矛盾的。《刑法》第143条规定：“生产、销售不符合食品安全标准的食品，足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病的”，就应当承担刑事责任，“处三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金”。而根据上述《通知》，造成食源性疾病并出现死亡病例，或者造成30人以上食源性疾病，都只应当承担行政责任而不用承担刑事责任。唯一的解释是，上述《通知》认为，即便造成食源性疾病并出现死亡病例，都算不上《刑法》第143条规定的“严重”食源性疾病。**如果出现死亡病例都不算“严重”，什么才算“严重”呢？

我们理解，《通知》的本意，是明确划分罪与非罪的界限，其初衷是更有利于区分行政责任和刑事责任，上述相对弱化的规定，是在《刑法》和《食品安全法》的既定立法下，对食品生产经营现状（从经济发展考虑）和消费者利益做出权衡。但我们认为，这种弱化带来的实际效果是值得反思和进一步评估的。

进一步，在不需要承担刑事责任的情况下，对该食品经营企业最重的行政处罚是，没收违法所得（从依法行政的角度，只能是就有证据证明违法的那部分所得也就是5万元予以没收）、没收用于违法的生产经营工具、设备、原料等物品；最高处以300万元罚款（无论实际获益数额是多少）；吊销许可证，由公安机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5日以上15日以下拘留，上述两类人员是否包括该食品企业的法定代表人或实际控制人，并不明确。

假设此时学校明知该食品企业的违法行为并为其提供生产经营场所和其他条件，需要承担的行政责任也仅仅是停止为该企业提供生产经营场所和其他条件，没收学校的违法所得，并处10万元以上20万元以下罚款，以及对学生承担连带赔偿责任而已。

我们不能简单讲这是在鼓励违法，但我们大概可以讲，这样的法律现状，在有足够利益驱使的情况下，已经使违法成本降低到难以抗拒违法的程度了。

二、食品安全卫生治理具有长期性，也是一个全球化下的选择题

过往40年的历史中，我国食品卫生安全从立法到执法，逐渐趋严，但今天仍然出现相当多的问题。如果我们回顾历史，可以得知，直到1900年，美国的“牛奶依然受到肺结核、伤寒、白喉、猩红热和链球菌的严重污染”。1884年成立的纽约女士健康保护协会（LPHA），发起了一场全美范围的改革运动，直到1906年6月30日，美国才通过《纯净食品和药品法案》。而在此后的数十年历史中，美国食品生产的改善进展依然缓慢推进。（罗伯特戈登《美国增长的起落》）

**食品卫生安全是一个长期的问题，从严格立法到真正能够全面实现高品质的食品供给，必须经由全社会的共同努力。反过来讲，一个国家的食品安全卫生获得普遍的认可后，往往会产生一个看似不那么高科技，但从经济效益来讲十分巨大的产业，也就是现代食品业。**在1955年美国Fortune 500的排名中，食品类企业超过80家，位列所有行业榜首。即便到了2018年，Global Fortune 500排名中，雀巢（69）、百事（144）、ADM（152）、路易达孚（173）、JBS（199）、邦吉（233）、丰益国际（248）、泰森食品（297）、CHS（372）、达能（426）、卡夫亨氏（451）、亿滋国际（459）仍然榜上有名，而Compass Group（413）则作为一家专业的食品服务企业（配餐服务），位列其中。

这些企业的成长、全球化，正是伴随着全球消费者对其产品安全性的认可，这背后正是由于这些跨国企业的母国，在过往上百年对食品安全卫生领域严刑峻法的市场塑造，全球消费者信任的不是这些企业本身，真正信任的是这些企业所在母国的法律保障。换言之，我们是想通过平衡一些不规范的小企业的生存来保障一个低水平的食品产业，不断出现各种低级食品安全问题，还是希望有朝一日，使中国的食品产业能够像今天的优势产业那样，在全面满足全球最大单一市场的同时，去占领更多的海外市场，创造全球化下的就业机会，获得高附加值回报，这是一个严肃的选择题。

三、食品安全的立法目标和具体措施建议

我们认为，食品安全卫生立法的目标不在于避免任何风险的出现，再严格的立法也会有违法的情形出现。**食品安全立法的目标应当在于大幅增加违法成本，震慑各类违法行为，肃清市场主体，给真正优秀的企业以成长空间。**除上述刑事和行政责任方面的规范外，涉及到团体餐饮采购制度的完善（避免低价中标），利益分割的监管（如何在私立学校获得高额利润的同时只将极少的资金投入餐饮），日常监管等方方面面。

值得肯定的是，根据媒体的报道，市场监管总局已在着手加快推进惩罚性赔偿制度立法。我们认为，根据各种违法现实，惩罚性赔偿制度不应以违法收益为基础进行计算。单次案件的违法收益查获，往往是长期问题的一小部分，而根据依法行政和罪刑法定原则，对于那些无法查证的过往，是不会计入违法收益的。惩罚性赔偿制度的主要目的是大幅增加违法成本，产生社会震慑，而不在于落入个案违法收益这个具体细节。唯有如此，方能与当前的社会观念和国民认识保持高度一致，也与发达国家严格立法所产生的效果保持一致。

对于学校餐饮安全这一具体问题而言，教育部此前已要求各类学校全面实行“校长陪餐制”。由于目前学校的强势地位，在监管部门人手十分有限的情况下，这些制度如何真正有效实现，是值得进一步思考的。在此，从家长角度，我们有两项小的建议：其一，采用抽查重罚制相结合，在监管人手有****限的情况下，通过不定期抽查校长是否陪餐，对形式上不满足就予以重罚，可有效促使学校层面强加管理；其二，采用跨校家委会检查制，每所学校都有家委会，受制于担心自己孩子受到不利影响，家委会能够发挥的作用十分有限，可采用家委会跨校不定期检查食品卫生安全的形式，让家长不再有压力，从而成为监督的主力，这在地方政府教育、市场监管部门人手十分有限的情况下，可以有效增加违法成本。

少年强则国强，希望我们不要浪费这一次公共事件。

以上。

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qstyle2019-03-14 12:58:33

建议学校大型食堂肉类，熟食，半熟食采购限定在有限的几大全国性品牌公司间

作者

限定也会导致腐败

刘振宇2019-03-14 15:01:14

就个人体会，这类问题的出现并不在招投标流程，不在供应商的资质，不在外包还是自营，也不在收费高低。一个共同点是监管的缺失，或者说实质性监管的缺失。没有让家长这一最有动力的群体参与监管，给了造假者很大的空间。教育部门可以对家校互动的内容有更多标准化的指引，类似政务公开一样。

梦又飞翔啦2019-03-14 16:37:21

希望学生伙食和当地政府机关食堂同样标准~说好的是祖国的花朵~却远远比不上孺子牛

YGX2019-03-17 13:17:43

剧情发生了巨大的反转！

作者

并不影响本文的判断

A＋九龙戏水2019-03-14 13:23:20

少年强则国家强，食品卫生安全，环境健康安全，公共教育质量，这些都是影响到上面这个课题的必然因素，面对这些、立法且应立重典，鼓励全民参与监督，掐掉这部分落后的、危害社会公民健康、成长的产能，这样的未来，才是追梦人可期的。每一次这样的公共事件，民众都应该参与起来，让不法者无处遁形，并推动我们国家的法治走向健全。

轨迹_2019-03-14 15:12:24

明确在招标过程中的主体责任，延长追诉期。会不会好一点

天下第四他哥(PRen)2019-03-22 06:11:05

校长陪吃还用抽察 每吃一次自己拍照博到网上, 一年吃够一百次。不够走人.

沐风2019-03-14 12:41:54

手动点赞[强]

使独尊2019-03-14 21:44:30

有人热衷于遵从，却不看是否合情合理。合情合理，这是制定法律的人必须做到的结果。提高违法成本，避免侥幸而行险。如是制度性设计，一个是对最终结果的认可，一个是对执行的人的认可。二者相应来确定。

枫燎2019-03-14 21:36:42

一部健全的法律，明确各个主体的权利与责任，各个主体都依法办事，无论是官是民！不要再行官大于法，官说了算！法律高于一切！可惜…